一、秸秆焚烧的主要危害
1．严重污染大气环境，危害群众健康。焚烧秸秆时会产生大量的一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物以及烟尘等污染大气环境的有害气体。大量焚烧秸秆对于增加大气中的温室气体，促进温室效应的形成有一定作用；同时，一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等又均为有害气体，对人畜和植物生长不利；烟尘增加了大气的化学反应，又能作为载体将污染物输送到人体的呼吸器官，甚至进入人的肺脏沉积，严重危害人体健康。
农作物秸秆可以经过秸秆压块机、秸秆颗粒机、饲料颗粒机压制成生物质颗粒燃料饲料，这样不仅可以解决农作物秸秆的处理问题，而且还能增加老百姓的收入，何乐而不为呢！
2．浪费资源。焚烧秸秆时会损失许多能量、肥料和饲料。农作物秸秆是我国目前最大的生物资源之一，全国年产生的各种作物秸秆近7亿吨，其中生物能源约为2.5亿吨标准煤。因焚烧秸秆造成的氮元素的损失几乎相当于我国全年化学氮肥的产量，因此焚烧秸秆相当于浪费了大量的有机肥料。另外，大量焚烧秸秆浪费了饲料资源，相应地就会增加饲养成本，一定程度上影响畜牧业的发展。
3．影响交通安全。焚烧秸秆带来的另一个突出问题就是产生的大量浓烟直接影响民航、铁路、高速公路的正常运营，对交通安全构成潜在威胁。因焚烧秸秆导致能见度底从而严重威胁交通安全的事例不在少数，1997年5月14至18日，由于秸杆焚烧产生的大量烟尘造成四川成都市双流机场有10个航班无法降落，有22架进出港的航班延误，滞留旅客1000多人。1998年5月13至18日，还是四川的成都双流机场，还是因为大量焚烧秸杆又造成13个航班被取消，67个航班延误或受到影响，滞留旅客8000多人。济青、沪宁等高速公路上因农民焚烧秸秆使司机视线受阻，进而发生汽车追尾等严重事故。4．容易引发灾害。随意焚烧秸秆是引发火灾的一大隐患。在田野上焚烧秸秆，尤其是在有风的时候，一旦秸秆开始燃烧便很难控制火势，甚至造成大片的待收庄稼顷刻间化为灰烬。焚烧秸秆烧及麦场、邻居家的麦田及其它可燃物造成火灾的情况时有发生。更严重的甚至会危害输电线路、破坏电信设施，造成更严重的后果。
二、秸秆焚烧屡禁不止的原因
地方政府为防止农民焚烧秸秆，不惜花费高昂代价，组织相关部门组成检查组，披星戴月深入田间地头巡查；而且三令五申“焚烧秸秆违法”，但是秸秆焚烧不但屡禁不止，而且愈演愈烈。
秸秆焚烧屡禁不止，不仅有农民自身的原因和政府部门的原因，还有秸秆禁烧法律法规不健全的原因。
1．秸秆禁烧的法律法规不健全。针对秸秆焚烧对环境和生态的影响，1998年原国家环境保护总局、农业部、财政部、铁道部和中国民航总局六部委联合发布了《关于严禁焚烧秸秆保护生态环境的通知》。1999年，六部委又联合发布了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》。2003年、2005年和2007年又分别印发了进一步做好秸秆禁烧和综合利用工作的有关通知。但是，仅依据已发布的通知、办法等处理秸秆焚烧现象明显缺乏法律上的依据，达不到有法可依、执法必严、违法必究的目标，缺乏法律信服力。
2．秸秆禁烧范围不明确，覆盖面狭窄。根据2000年颁布的《大气污染防治法》的规定，“禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府规定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质”，违反规定的“由所在地、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处二百元以下罚款”。但农民焚烧秸秆，绝大多数并不在“人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府规定的区域”。对于其它更广大的区域，却缺乏有效的监管法律依据。
3．秸秆禁烧执法难度大，法律监管出现真空。虽然《秸秆禁烧和综合利用管理办法》规定在禁烧区焚烧秸秆的，由当地环保行政主管部门责令停烧，并处以200元以下的罚款，造成重大大气污染事故后果严重的，将追究刑事责任。但是执法对象点多面广，执法难度较大，难以追究责任，且200元以下的罚款处罚过轻，不足以对违法焚烧者产生足够的威慑力。加之对禁烧秸秆的责任各部门之间相互推诿浓林部门只管技术指导不管禁烧，消防部门只在发生火灾后出手，环保部门缺乏有效的监管法律依据，从而导致了对秸秆禁烧的法律监管出现了真空。
4．缺乏秸秆综合利用优惠政策，秸秆综合利用产业发展滞后。《秸秆禁烧和综合利用办法》规定：“各地应大力推广机械化秸秆还田、秸秆饲料开发、秸秆气化、秸秆微生物高温快速沤肥和秸秆工业原料开发等多种形式的综合利用成果。”这一实施办法的最大弊病在于，对于禁止焚烧以及责任追究的规定明确、具体而且有可执行性，对于综合利用秸秆的规定却语焉不详，综合利用这一项仅仅停留在美好的理论构想之中，缺乏真正落到实处的可操作程序以及激励措施。
三、秸秆禁烧法律措施的完善
1．健全秸秆禁烧法律法规。《秸秆禁烧和综合利用办法》涉及六个部门，属于国务院有关部门联合制定的规章，充其量也就是部门规章。规章一般应是国家机关、企事业单位和其它社会组织的内部规则，主要是他们内部制度的表现形式，不属于法定制度，不具有国家强制力。《宪法》和《立法法》确定国务院所属部门和地方有关政府可以制定规章。规章在我国不仅以内部制度的形式表现出来，而且更是作为法的一种形式表现出来。现在，规章是以政府的名义制定的，以法律、法规为根据，用以调整一定的社会关系，具有法的效力，是以国家强制力作后盾的社会规范。在不同位阶的法中，行政法规的效力高于规章。《秸秆禁烧和综合利用办法》属于规章，但具有法的效力，只是在实践中它的执行力并不强，达不到预期的效果。《秸秆禁烧和综合利用办法》的条款规定明显与《立法法》的条款的规定不一致。部门规章中规定处罚和刑事责任显得不伦不类，更没有明确在秸秆禁烧问题上公民的权利和义务。从立法理论和实践来看，国务院部门立法按其性质而言属于行政立法，其内容不应当超出行政管理的范围。因此，针对秸秆焚烧屡禁不止的问题，应当提请国务院制定行政法规为宜。
2．严格禁烧范围。除了按《大气污染防治法》的明确规定及原国家环境保护总局《秸秆禁烧和综合利用办法》的具体规定外，各直辖市、省会城市以及副省级城市所辖区域均应被列入秸杆禁烧范围，实行全面禁烧。
3．强化执法监管，落实禁烧责任。禁止焚烧秸秆的执法监督工作仅靠环境保护部门单独执法是难以完成的，各部门特别是乡镇、行政村、自然村的基层干部应大力支持，层层签订禁止焚烧秸秆责任状并确保层层落实。各级环保、农业部门要认真履行职责，强化现场执法检查，严厉查处那些我行我素，依然焚烧秸秆的不负责任的行为，确保重点城市周边、重点交通干线、机场周围大气的环境质量。各有关领导应组织人员下乡到田间地头宣传禁烧政策，监管秸杆焚烧行为，一经发现焚烧者，马上制止并视情况对肇事人员和责任区负责人进行处罚。
4．推进秸秆综合利用。对于农民来说不可企及的秸秆综合利用是环保、农业部门的法定职责，根据《秸秆禁烧和综合利用办法》，“各地应大力推广机械化秸秆还田、秸秆饲料开发、秸秆气化、秸秆微生物高温快速沤肥和秸秆工业原料开发等多种形式的综合利用成果。”各级环保部门、农业部门应加快编制秸秆综合利用规划，加强秸杆综合利用技术的研发和推广应用，并针对秸秆的不同用途，提出阶段性开发目标和在科技、经济等方面的政策措施等。
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