农民焚烧秸秆危害多多，对此政府必须进行干预。为此，国家环保总局、农业部、财政部、铁道部、交通部、中国民航总局等六部门，在1999年4月12日联合发布了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》，禁止在机场、交通干线、高压输电线路附近和省辖市（地）级人民政府划定的区域内焚烧秸秆。对违规者，由当地环境保护行政主管部门责令其立即停烧，并对直接责任人处以罚款，造成严重后果的，对有关责任人依法追究刑事责任。一些地方政府实行目标管理责任制，签订了秸秆禁烧和综合利用目标责任状，把任务落实到乡、村，直至农户，对焚烧秸秆制止不力、造成一定影响的要就此追究乡、村干部的责任，同时实行了经济奖罚措施，并向农民宣传焚烧秸秆的种种危害。政府制定“禁烧”这一制度，目的是想通过制度的实施杜绝焚烧秸秆现象，从而减少社会损失，维护公众的整体利益。但从目前焚烧秸秆越来越烈的现象来看，显然政策出现了失灵，秸秆颗粒机、秸秆压块机专业解决农作物秸秆焚烧问题。
二、农民焚烧秸秆的经济学分析
1．农民焚烧秸秆的外部不经济性。大气环境具有公共物品性质，因此容易产生“免费搭车”现象，不付出成本就能得到收益，必然导致经济人对大气环境的过度使用，最终会超过社会允许的合理程度，环境资源被破坏或污染的现象随之产生。可见，环境资源的共享性是作为经济人的农民焚烧秸秆的基本原因之一。农民焚烧秸秆带来了巨大的外部不经济性，即农民采取焚烧秸秆的行动使他人付出了代价（以上指出的一些危害），而他人又不能得到补偿。显然在发生外部不经济时，私人成本小于社会成本，其差额导致环境污染程度不断加深。把废弃的秸秆焚烧掉，可以使农民处理秸秆的成本外溢，又不直接承担污染的责任，农民焚烧秸秆具有转嫁成本、逃避责任的经济动因。
2．农民焚烧秸秆可以追求经济利益的最大化。农民作为理性的经济人，总是力求使自己的利益最大化，在对各种处理方法进行比较后，农民认为就地露天焚烧秸秆可以获得自身利益最大化。
调查表明，在经济发达的地区，秸秆作为一种劣质燃料，已被煤和煤气所替代，失去其作为燃料的价值。随着生产力的不断发展，农村逐步实现了机械化，机械耕作逐步代替了牛耕，化肥代替了堆肥，秸秆作为饲料和肥料的意义已逐渐减少。由此看来，秸秆的传统利用价值已经大大减少，成为廉价产品，焚烧秸秆的现象也就越严重。在这些地区，现有利用秸秆的方式工序多、成本高、费时费事、影响农时，这些原因是农民对于废弃秸秆做出焚烧选择的又一原因。农民利用秸秆的成本高包括两方面的内容。一方面是利用现有的秸秆处理技术的费用成本较高，经济上不合算。据报道，河南省的一些农村用机械进行秸秆粉碎还田，每亩费用约为15元；河北、江苏一些地区推广的堆沤制肥方法，处理1亩秸秆的投资也要15元左右。另一方面是利用秸秆的机会成本较高，农民投入秸秆利用中的劳动所获得的收益较低，而将同样的劳动投入到其它经营活动中收益会更高，这种比较很难用统计数字来说明，往往是农民根据其实践活动得出的经验总结。在现有的经济技术条件下，对农民来说，把废弃的秸秆焚烧掉是效率最高、最经济合算的处理办法，农作物秸秆可以经过秸秆颗粒机、秸秆压块机压制成生物质颗粒燃料，这样做不仅做到了农作物秸秆的综合利用，而且还能使老百姓的收入增加，何乐而不为呢。
3．禁烧难以使外部不经济性内部化。农民焚烧秸秆“节约”了自身治理污染的私人成本，而使社会付出了社会成本，即私人成本的社会化，由焚烧秸秆所带来的环境问题引起的社会成本要远远大于私人成本，这显然不公平。解决的措施只有禁止露天焚烧，即私人成本内部化。就全社会而言，可以较小的投入挽回较大的损失，所以政府理所当然地提出了“禁止在机场、交通干线、高压输电线路附近和省辖市（地）级人民政府划定的区域内焚烧秸秆”的规定，这种规定可增加社会总福利，对于违反规定的要接受罚款甚至承担刑事责任。然而农民并不情愿地采用其它方法，因为他们认为“就地露天焚烧”是最经济的。另外，由于农村幅员辽阔，农田分散，客观上造成制度实施成本太高，执行难度较大，农民会利用规定执行过程中的客观困难违规操作，逃避罚款，从而达到“最经济”。当然政府可以通过加大执法力度和惩罚力度来监管农民焚烧秸秆的行为，但考虑到广大农民的现状，对焚烧秸秆进行过重的处罚并不现实可行。如此看来，通过简单的“禁烧”这一制度，难以实现外部不经济性的内部化。
三、开展秸秆综合利用技术革新是防止农民焚烧秸秆的最佳选择
只有符合农民收益最大化原则，农民的行为才会为之而改变。要从根本上解决秸秆焚烧问题，关键在于如何提高秸秆的经济价值。目前我国利用秸秆的方式主要有还田利用、饲料化处理和气化应用等。
1．秸秆还田利用。实践证明，秸秆还田能有效地增加土壤的有机质含量，改良土壤，培肥地力，特别有利于提高土壤中的磷、钾养分。由于我国人均占有耕地面积少，机械化程度低，耕地复种指数高，倒茬时间短，给秸秆还田利用带来困难，常因翻压量过大、土壤水分不够、翻压质量不好等原因，出现妨碍耕作、影响幼苗生长等现象。由于这些限制因素和不良反应，目前秸秆直接还田利用的推广阻力大，从经济利益的角度考虑，这也是无可非议的。因此在推行秸秆还田技术时，必须考虑各地的实际条件。
2．饲料化处理。我国已把该技术列为农业部重点推广的10项实用技术之一。但秸秆氨化处理存在着一些问题，如氨的利用率低，造成了资源的浪费；氨化饲料的氨释放到空气中，会对环境造成一定的污染；成本较高，每氨化1000公斤秸秆，约需尿素40公斤；和其他加工方法相比，投入较高。
3．秸秆气化集中供气。从可持续发展的角度看，秸秆是可利用且洁净的能源资源，将在未来能源结构中起到重要的作用。事实上，将秸秆转化为高品位能源，建设中小规模的集中供气系统，不仅减少对矿物燃料的依赖，而且在技术上也日趋成熟，经济上也切实可行，目前已建设推广115个示范工程。当然在推广过程中也出现了一些问题，例如投资费用、秸秆原料供应的季节性。对于投资费用这一使推广效果不理想的问题，政府很有必要给予经费支持，提供启动资金，从税收、贷款和财政补贴方面给予支持，并开展技术培训。
四、环境经济手段
农民露天焚烧秸秆屡禁不止的主要原因在于“禁烧”制度使农民处理秸秆的成本上升，而制度实施成本较大。如能提高秸秆在农民手中的价值，给农民带来可观的收益，农民就会自然而然地放弃焚烧秸秆的行为。
政府鼓励秸秆利用新技术的开发应用是一个好办法。但目前政府对秸秆利用新技术的奖励或鼓励措施未能有效地体现，使得从事秸秆利用新技术的经营者无利可图，最终无法经营。目前的奖励措施主要有税收减免、贷款优惠、财政补贴等。根据实际情况来看，这种体现政府对有关单位或个人保护环境、合理利用资源活动的扶持措施还没有完全纳入法制化管理的轨道，因此，要尽早完善将资源综合利用奖励制度法律化。应当给秸秆利用新技术的生产者适当的补贴以刺激其利用废弃物的积极性。由于对秸秆进行综合利用，消除了外部不经济效应，因此应该给经济主体进行补贴。环境经济手段（补贴手段）的应用，目的在于引导经济当事人从影响成本效益的角度对所采用的方法进行选择，以便最终有利于环境保护，其实质就是建立一种能利用经济因素调动人们保护环境积极性的机制。当然，确定合适的补贴率，补贴的实施过程注意避免寻租行为的危害，对这种手段能否达到最佳的经济效率和环境效果起着关键的作用。
